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2019年政府工作报告哪些内容与PPP有关?

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人气:-发表时间:2019-03-26 09:35【

2019年3月5日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上国务院总理李克强向大会作《2019年政府工作报告》,其中有哪些内容与PPP相关呢?本文根据个人理解,整理出以下几点:

一、关于PPP模式的直接表述

政府工作报告首次出现关于PPP的直接表述是在2015年:“基础设施、公用事业等领域,积极推广政府和社会资本合作模式”;2016年政府工作报告提出:“完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情。”;2017年政府工作报告中提出:“深化政府和社会资本合作,完善相关价格、税费等优惠政策,政府要带头讲诚信,决不能随意改变约定,决不能“新官不理旧账”。相应的关键词为“积极推广→完善→深化”,体现了过去几年PPP模式在国家鼓励支持下的快速发展,同时也积累了一些问题。

 近两年财政部项目管理库项目数量以及投资规模同比上年净增量

图1 近两年财政部项目管理库项目数量以及投资规模同比上年净增量

我们可以注意到,2018年政府工作报告中并无关于PPP模式的直接表述。同时自财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)开始,国家也对PPP项目存在的问题进行了大规模整改,这导致2018年新增PPP项目相比于2017年(无论是项目数量还是投资规模)有比较明显的下滑(详见图1)。2019年政府工作报告再次提及PPP,相应的关键词为“有序推进”,这表明了国家对PPP模式的正面态度——PPP还是要做的。但不是什么都可以做PPP,也不是盲目的大干快上,而是要强调规范,即依法合规的有序推进。

表1 历年政府工作报告中PPP的相关表述

 历年政府工作报告中PPP的相关表述

2019年3月7日,财政部发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)也进一步说明和印证了这一点,该文件指出:“在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,引入社会力量参与公共服务供给,提升供给质量和效率,是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。”该文件也进一步明确和细化了如何依法合规有序推进PPP模式。

二、减税

2019年政府工作报告提出“将制造业等行业现行16%的税率降至13%,将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%,确保主要行业税负明显降低;保持6%一档的税率不变,但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施,确保所有行业税负只减不增”。减税政策对PPP项目的影响主要包括以下两方面:

第一,此次减税,尤其是针对制造业等行业将现行16%的税率降至13%,可以说减税力度相当之大,这是继《关于调整增值税税率的通知》(财税〔2018〕32号)对增值税税率下调(17%的税率降至16%,11%的税率降至10%)后的又一次调整,能够有效缓解营改增之后部分项目由于进项抵扣难造成实际税负上升的问题,对于PPP项目而言相当于政府更多的让利给社会资本,能够在一定程度上调动社会资本参与项目的积极性。

第二,同时需要注意到,税收收入仍然是我国财政收入的大头,其中增值税收入(不考虑海关代征的进口增值税)占比约四分之一(详见图2)。此次减税必然会造成地方财政吃紧(增值税收入中央与地方按50%:50%分成,同时地方政府能够获得一定的税收返还)进而收入下降,而刚性的财政支出又很难压缩。因此,本次政府工作报告的说法:“为支持企业减负,各级政府要过紧日子,想方设法筹集资金。”

 近年税收收入占财政收入的比重

图2 近年税收收入占财政收入的比重

鉴于目前绝大多数(90%以上,详见图3)PPP项目的回报机制为可行性缺口补助类或政府付费类,项目进入运营期后主要收入来源于本地政府财政补贴,也就是需要地方政府通过财政支出的方式进行安排。而减税造成的地方政府财政收入缩减必然会令各地在决策是否实施PPP项目时更加谨慎。

 截至2019年1月按回报机制分布的管理库项目

图3 截至2019年1月按回报机制分布的管理库项目

三、项目资本金比例

2019年政府工作报告中相关表述为:“创新项目融资方式,适当降低基础设施等项目资本金比例”。

项目资本金制度自1996年开始试行后,经历了若干次的调整(详见表2)。

表2 项目资本金比例制度的变化

 项目资本金比例制度的变化

近期国家对于PPP项目资本金监管比较严格,出台了一系列相关政策对项目资本金进行规范要求(详见表3),这也导致了社会资本投资项目的资本金压力加大。因此,适当的降低项目资本金比例,能够更有效的激发社会资本参与PPP项目的积极性。 

表3 部分关于PPP项目资本金监管的政策文件

部分关于PPP项目资本金监管的政策文件 

进一步分析,政府工作报告中的表述为“适当降低基础设施等项目资本金比例”,同时前一句提到“加大城际交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等基础设施投资力度,加强新一代信息基础设施建设”相关行业的项目最低资本金比例极有可能得到适当降低。另外,鉴于《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)提出的九大重点领域中绝大多数行业目前最低资本金比例为20%,因此本次资本金比例调整后,极有可能出现最低资本金比例低于20%的行业。

四.从政府工作报告看PPP模式的未来

自“分税制”的财政体制实施以来,各地方政府财政收支缺口不断扩大,须通过举借债务的方式来满足本地基础设施与公共服务的资金需求,具体主要表现为地方政府融资平台举债。然而自2015年开始实施的新预算法极大的限制了地方政府这一资金来源,唯一规范的举债渠道为发行地方政府债券,然而地方政府债券尚不足以解决地方的财力问题,PPP模式在这一背景下应运而生,正如《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)所说能够“有效弥补当期财政投入不足,有利于减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。”

因此,PPP模式首先尤其存在的现实意义,应该说,PPP模式与地方政府债券是解决地方政府基础设施与公共服务资金问题的两个重要抓手。从今年的政府工作报告来看,国家对PPP模式的明确表态:“有序推进”四个字表明了对PPP模式偏向于正面以及鼓励的态度。

但正如前文所分析,“有序推进”不是盲目的大干快上,相比于前几年政府工作报告中“积极推广→完善→深化”表述更加务实。实施PPP模式除了缓解地方财政压力之外,更有加快转变政府职能实现政企分开、打破行业准入激发市场主体活力等更加长远的意义,所以未来的PPP模式的实施要更加注重规范性(这一点在前文所引用的财金〔2019〕10号文已经有所体验)。同时,在此次规模空前的大减税背景下,地方财政压力进一步加大,未来的PPP模式要真正用在地方急需和必要的基础设施和公共服务领域,即“基础设施补短板”领域(详见国办发〔2018〕101号)中相关行业,如政府工作报告中重点提及的城际交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等,以及未来可能下调资本金比例激发社会资本投资热情的相关行业。


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