我国在政府采购法律制度中有明确的防止低于成本价成交的要求和条款。但如何区分“合理低价”与“异常低价”，始终是个难题。本期我们来梳理政府采购中的那些“低价”问题，希望对您有所帮助。

“最低价中标”真的不合理吗？

最低价中标有一个不可忽视的前提，那就是这个投标产品必须全方位满足采购文件及采购人的需要。在满足了采购人需要的前提下，为什么不可以是最低价中标呢？如果不是最低价中标，又该由什么样的供应商来中标呢？所以，取消最低价中标的做法，并不可行。而且，即使取消最低价中标，也并不能自然形成价高一定质优的买卖博弈机制。

最低价中标是国际通行的评标办法。《世界贸易组织政府采购协议》有规定："在价格是唯一评价标准的情况下，应将合同授予报价最低的投标供应商"。《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》有一条表述是：“合同应该授予具有最低评标价的投标，而不一定是报价最低的投标"。最低评标价法符合国际惯例，是不应该被取消的。我们应该遏制的是低价恶性竞争，而不是合理低价竞争。

低于成本价如何认定？

一般来说，货物类项目中，货物成本构成=构成货物主要原料的进价（包括税收）+集成货物的人工成本+管理成本+运输成本+售后服务费用。工程类项目的成本价，目前主要是依据各省或各地出台的建筑工程预算定额标准或规范进行概算。服务的成本价极为特殊，因为不同服务类型的成本构成不同。

有了统一的成本价计算标准，在认定供应商是否恶意低价投标或低于成本报价时，还应具体情况具体分析。工程的成本价可依据建筑工程预算定额规范编制，其正负误差为3都属于正常范围。供应商的报价只有低于工程正规预算价的15%以上时才算恶意低价投标或低于成本报价。货物的成本价也有一个公允的判断标准，即货物的成本价不能低于市场平均价，这个市场平均价中能节省的只有管理费用。影响管理费用在市场平均价中所占比例的因素也有许多，如供应商所在地的经济水平、供应商的规模大小、供应商的管理水平等。服务的成本价的判断标准要相对复杂一些，需要依据具体项目具体判断。

报价低于其他投标人多大幅度为“明显低价”？

87号令第六十条没有明确什么是“明显低价”，到底低到什么程度算是“明显低价”？笔者根据多年经验，认为把投标人报价低于其他通过符合性审查投标人的平均报价20%的确定为“明显低价”较合理。当然，最终是否认定低于其他通过符合性审查投标人平均报价20%的报价为“明显低价”，决定权在评标委员会，但这并不影响采购机构在评标前做一些准备性工作。

如何认定低价供应商的价格澄清是否合理？

根据87号令第六十条规定，被评标委员会认为“低价”的供应商应当在合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。

首先，要求供应商提供书面说明及证明材料的合理时间必须明确，不能因为供应商澄清，无限制地将评标拖延下去。其次，除了书面说明之外，评标委员会必要时也可以要求供应商提供相关证明材料。再次，由评标委员会根据供应商现场澄清状况来认定其报价是否合理。最后，根据世界银行对低价投标的处理规则：“如果投标人的证明文件能够解释其低价的合理性，则接受投标；如果证明文件基本能够解释其低价的合理性，但采购方仍认为有风险，可以让投标人增加不超过合同价格的20%的履约保证金数量；如果这些证明文件仍不能说明其低价的合理性，则拒绝投标”。

为什么软件开发项目采购中经常出现超低报价？

一般来说，货物、工程类项目存在大量的原材料、人力、物流等成本，报价之间差距有限，超低价或零报价往往出现在软件开发项目中。从系统软件生命周期构成的两阶段（即开发阶段和维护阶段）分析，系统软件的成本由开发成本和维护成本构成，比例约为1:2。部分供应商为了霸占市场，滥用竞争优势，故意压低开发成本进行投标，以此手段击败竞争对手取得中标资格，随后在系统开发的过程中通过设置技术壁垒、保留源代码等方式，实现对整个系统开发项目的“绑架”，最终利用维保、二次开发陆续收回后续成本。

软件开发项目中如何判定低于成本价投标？

传统IT服务主要包括定制软件开发、信息系统集成、信息化项目监理、系统运维服务等。此类IT项目里虽然也有生产资料折旧等其它成本，但主要是人工成本。以评标角度，判断IT服务的成本，主要是看投标人报价是否低于提供服务所需的人工成本。

IT服务的人工成本就是供应商员工为本项目所投入的劳动成本，计量单位一般为人日、人月或人年。人工成本主要包括工资、五险一金、差旅费、公摊费用等，供应商员工的人月成本一般可按月工资的1.5倍—2倍进行估算。

为了更便捷地判定成本，在编制招标文件时，可以让投标人在分项报价表中，用此类计量单位给出报价。例如软件开发项目，可要求对应系统中每个功能模块给出人月报价和人月数，两者相乘即为此模块的报价。

在评审阶段，评委可从人工成本和投入时间这两个参数来评估报价是否低于成本。一是根据业界普遍人工成本进行估算，评估人工成本报价是否过低。例如一线城市的开发工程师人月平均报价如果低于8000元，就有低于成本的可能。二是根据IT服务的具体内容，分析预计要投入的时间是否可满足项目进度和建设要求，这方面要发挥专家技术业务的特长，根据具体项目特点进行判断。

询价采购中，最低报价相同该如何处理？

根据《政府采购法》第四十条第四项规定，采购人根据“符合采购需求、质量和服务相等且报价最低”的原则确定成交供应商。分析《政府采购法》的立法目的，可以发现：其中最为核心、最能体现规制政府采购活动特点的立法目的应该是“提高采购资金的使用效益”。尽管两家供应商均属于“质量和服务均能满足采购文件实质性要求”的供应商，但一般情况下，两家供应商提供的货物的质量、供货方案和售后服务不可能完全一致。

因此，可依据“提高采购资金的使用效益”这一立法目的，对两家供应商提供的货物技术性能参数、供货或售后服务方案等方面进行比较，择更优者为成交供应商。采购人如采用该方式选择成交供应商，将使有限的采购资金发挥更大的效益，性价比最高，符合《政府采购法》立法目的中“提高采购资金的使用效益”这一原则要求。

禁止供应商报低价，合理吗？

竞争是市场经济的基本特征。但“竞争”必须在法律允许的框架下进行，也就是公平竞争。马克思曾在《资本论》中阐述到：形成价值实体的劳动是无差别的一般人类劳动,商品价值并不决定于商品生产者的个别劳动时间，而决定于社会必要劳动时间，即在现有的社会正常的生产条件下，在社会平均的劳动熟练程度下制造某种使用价值所需要的劳动时间。我们对待是否低价，必须要认定企业的商品所需要的劳动时间是否低于“社会平均的劳动熟练程度下制造某种使用价值所需要的劳动时间”。而即使高于，企业的商品（产品）还有一个所处的生命周期不同而价格也不同。如果企业再采用“低价格渗透策略”，那么，在政府采购活动中“一分钱中标”（在厦门市信息中心公开招标外网云服务项目采购中，腾讯云报出了一分钱的报价）就不足为奇了。而到目前，两年过去了，也没有关于腾讯云低质服务的相关报道。所以不能禁止供应商在政府采购活动中报低价行为。

87号令第六十条等于变相设置了最低限价吗？

87号令第六十条规定：评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；如果投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。有人认为本条规定变相设置了最低限价。笔者认为，87号令这一规定与设置最低限价这种做法，从根本上说都是预防投标供应商的恶意低价竞争，但两者是有实质性差异的。

设置最低限价的做法（事实上是不允许的），所设置的最低限价应当与最高限价一样在招标文件中事先载明。因此，此做法对投标人报价制约是事前的、明确的。而87号令第六十条规定的“低价”是其他投标人的报价，是不确定的，对投标人报价时是不应该构成明显制约的，但会对恶意低价起到提醒和预防的作用。因此，投标人报价时不需考虑是否超过某个规定值（最低限价），但必须考虑报价是否合理。