国务院法制办会同国家发改委、财政部，多次论证和调研，听取各方面意见后，研究起草了《PPP条例（征求意见稿）》，并于7月21日发布。业界普遍认为，《PPP条例（征求意见稿）》发布意味着PPP立法取得了实质性进展。就《PPP条例》起草过程中争议的焦点问题采访了业界人士，共同讨论这一PPP立法道路上里程碑式的大事件。 

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基础设施和公共服务边界如何明确？

截至2017年6月底，财政部和国家发改委两部委推动的PPP项目总额已超过20万亿元，落地5.57万亿元。

由于部委的分工和职能不同，在长期的工作开展中存在着两套细则。因此，在PPP领域这两个部委的职责如何划分，一直是业内关注的重点。

业界普遍认为，2016年7月7月日召开的国务院常务会议为两部委的权责划分定了基调。会议提出，在公共服务和基础设施两个领域推广PPP模式，分别由财政部和发改委统筹。

但在实际工作中，对于公共服务和基础设施这两个领域的区分还是没有明确的界定。

长期研究PPP的清华大学教授王守清曾表示，如果不进一步明确界定和划分“公共服务”和“基础设施”，会给实际操作带来困难。因为很多基础设施就是提供公共服务的，如提供教育和医疗的教学楼和医院大楼，还有一些像产业新城、海绵城市、智慧城市类项目，本来就是包含“公共服务”和“基础设施”的一个整体，没法区分，区分了就没法集成提高效率。

一位地方官员也表示，基础设施就是提供公共服务的，很多PPP项目在实际操作中也难以区分究竟是属于公共服务设施领域，还是基础设施领域。他担心的是财政部门的PPP项目，发改委不认，而发改委的PPP项目，财政不能列支。该官员呼吁，PPP政策应该在更高层面上予以统筹，统一政策口径，以方便实践层操作。

正在征求意见的《PPP条例》被认为是更高层面上统一政策口径的文件，不过一些业内人士表示，《PPP条例》不仅在名称上没有区别公共服务与基础设施的关系，在具体内容中关于两部委的边界还是没有清晰的确认和划分。

君泽君律师事务所合伙人靳林明告诉《中国经济周刊》，PPP领域公共服务和基础设施分别由财政部和发改委统筹负责，此次《PPP条例（征求意见稿）》对公共服务和基础设施的界定亦未明确提及，因而并未从根本上解决财政部与发改委的职能分工问题。

与此同时，靳林明认为，征求意见稿引入的“基础设施和公共服务项目指导目录”（下称“指导目录”）机制具体如何操作还有很大讨论空间，如能在指导目录中对各类PPP项目的性质做出明确界定，将对引导和规范PPP项目实践大有裨益。

“关于指导目录的制定主体，建议由国务院主持制定，若‘国务院有关部门’均可分别制定，难免使得基础设施和公共服务的边界更加模糊。”靳林明说。